新年伊始，國(guó)家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好清理和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定長(zhǎng)效機(jī)制貫徹實(shí)施工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），就出現(xiàn)在了國(guó)家發(fā)展改革委的官方網(wǎng)站。這預(yù)示著，在剛剛拉開帷幕的2016年中，清理各地招投標(biāo)相關(guān)規(guī)章與規(guī)范性文件，將成為國(guó)家發(fā)展改革委貫穿全年的重點(diǎn)工作之一。
清理和規(guī)范招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定、建立完善全國(guó)統(tǒng)一招投標(biāo)市場(chǎng)的工作與努力，一直伴隨著我國(guó)招投標(biāo)市場(chǎng)發(fā)展而不斷推進(jìn)。最近一輪是從《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）出臺(tái)開始的。
2015年，此輪清理工作推進(jìn)達(dá)到了新高潮。去年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立清理和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定長(zhǎng)效機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），改變了過去僅以發(fā)展改革系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)文的推進(jìn)形式，正式以部際合作長(zhǎng)效機(jī)制的制度形式出現(xiàn)在公眾面前。業(yè)界為之振奮不已，紛紛認(rèn)為，“全國(guó)招投標(biāo)制度統(tǒng)一的時(shí)代”即將到來。
然而，8個(gè)月的時(shí)間過去了，“各地方落實(shí)情況不盡平衡”、“一些地方未按照《意見》要求建立工作機(jī)制”、“個(gè)別省市甚至仍在制發(fā)違反招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)及《意見》要求的文件”等問題仍時(shí)有發(fā)生，甚至還出現(xiàn)了“雷聲大、雨點(diǎn)小”的質(zhì)疑。
國(guó)家相關(guān)部門也發(fā)現(xiàn)并認(rèn)識(shí)到問題的客觀存在，在《意見》框架下的部際協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)絡(luò)員會(huì)議上研究、評(píng)估清理規(guī)范工作長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施情況。經(jīng)去年底的多次討論，最終，業(yè)界迎來了《通知》的出臺(tái)。
在業(yè)界眼里，當(dāng)前，對(duì)不符合上位法、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定清理，情勢(shì)究竟如何？
“已經(jīng)到了非常急迫的階段。”北京大成（上海）律師事務(wù)所高級(jí)顧問張利江告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“若市場(chǎng)主體喪失了對(duì)招投標(biāo)改革的信心，會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。”如果清理工作不能順利開展，對(duì)未來招投標(biāo)的建設(shè)重點(diǎn)——電子招投標(biāo)系統(tǒng)乃至公共資源交易平臺(tái)整合的推進(jìn)工作，也會(huì)造成很不利的影響。
“不能把不正確的做法固化在未來的系統(tǒng)中，否則將會(huì)進(jìn)一步放大‘失誤效應(yīng)’。”張利江說。
清除不當(dāng)利益，管好行政之手
客觀地看，各地區(qū)、各行業(yè)在建設(shè)發(fā)展招投標(biāo)市場(chǎng)過程中，出現(xiàn)政策規(guī)定不盡相同的情況，是有歷史和客觀原因的。例如，招投標(biāo)市場(chǎng)成熟、統(tǒng)一法律體系完善需要過程與時(shí)間等。但是，那些明顯妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)性、地方性文件出臺(tái)，以及在《條例》已經(jīng)實(shí)施后，還有違背上位法文件出現(xiàn)并清理困難的情況，就不能簡(jiǎn)單地用一句“積重難返”來解釋。
張利江在采訪中表示，從根本上說，招投標(biāo)市場(chǎng)“土政策”、“土辦法”叢生，主觀原因還是在于政府對(duì)市場(chǎng)交易的干預(yù)，特別是對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)過多造成的。
“不能因?yàn)槭菄?guó)有企業(yè)，就過度干預(yù)，而應(yīng)依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行合理監(jiān)管，以保證國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)活力不受影響。”張利江說，目前確實(shí)還存在某些地區(qū)招投標(biāo)監(jiān)督管理部門，對(duì)招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)理解不到位，以至于出臺(tái)的相關(guān)地方性政策規(guī)定與上位法相沖突。
至于清理工作面臨障礙的原因，張利江總結(jié)為，“利益鏈條固化，清理改革將觸動(dòng)部分人的利益‘蛋糕’”。
這其中，“地方保護(hù)主義”是一個(gè)重點(diǎn)?！氨热纾承┑胤皆?jīng)出臺(tái)的‘土政策’，要求外地企業(yè)如果在當(dāng)?shù)卣袠?biāo)，必須經(jīng)過較當(dāng)?shù)仄髽I(yè)而言更加復(fù)雜的備案手續(xù)，甚至必須在當(dāng)?shù)爻闪⒎种C(jī)構(gòu)，社保要向當(dāng)?shù)乩U納等。以增加外地企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的成本的方式，保證當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在招投標(biāo)中占有優(yōu)勢(shì)，最終保證地方稅收?！睆埨f。
實(shí)際上，這樣的情形，甚至可以追溯到上世紀(jì)90年代，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在某些地方和行業(yè)盛行。隨后，國(guó)家也曾下大力氣，以建立統(tǒng)一市場(chǎng)、通過反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)來進(jìn)行整治。
“但我認(rèn)為，根本原因還是在于政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過多。”張利江說。
敢于動(dòng)真碰硬，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行
全國(guó)招投標(biāo)制度不統(tǒng)一，各地方各行業(yè)規(guī)定、文件矛盾，違法設(shè)置行政審批和收費(fèi)，干預(yù)市場(chǎng)主體自主權(quán)。對(duì)這些情況，《意見》明確指出這將“導(dǎo)致市場(chǎng)主體合法權(quán)利受限、負(fù)擔(dān)加重，嚴(yán)重影響市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的發(fā)揮，而且容易滋生腐敗”等危害。
對(duì)此，張利江總結(jié)為，“主要是破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常的交易秩序。”他表示，招投標(biāo)屬于民商事行為，政府過多管理與干預(yù)，對(duì)買賣雙方都造成了不必要的負(fù)擔(dān)。
“比如，我曾經(jīng)了解到，某地級(jí)市就存在正常從專家?guī)斐槿≡u(píng)標(biāo)專家時(shí)要經(jīng)過9道簽字程序；而還有一些地方規(guī)定，監(jiān)標(biāo)必須由相關(guān)監(jiān)督部門派出人員參加。在這中間，無疑產(chǎn)生了權(quán)力尋租空間，而那些得利者，恰恰是清理相關(guān)規(guī)定的阻礙者。”他說。
由此衍生出的大量尋租行為，不但在一定程度上損害了政府在招投標(biāo)相關(guān)監(jiān)督管理工作中的形象，也損害了招投標(biāo)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。
那么，在上層部門已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到危害，業(yè)界也在不斷呼吁，社會(huì)關(guān)注度更是日益提高的現(xiàn)在，為什么清理工作還是會(huì)遇到瓶頸，現(xiàn)階段該如何才能讓清理工作更加“保質(zhì)提速”？
“要敢于動(dòng)真碰硬。”張利江說，現(xiàn)階段，做好招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定的規(guī)范和清理工作，要做到公開透明，該表?yè)P(yáng)的表?yè)P(yáng)，該通報(bào)批評(píng)的通報(bào)批評(píng)，要“動(dòng)真格”。最好能將相關(guān)工作上網(wǎng)公示，放在陽(yáng)光下。制度方面，不僅要建立負(fù)面清單，行政監(jiān)督部門的“正面清單”也要跟上。
“到底監(jiān)督管理部門有哪些權(quán)力，招投標(biāo)雙方有哪些權(quán)利，代理機(jī)構(gòu)有哪些權(quán)利，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等相關(guān)法律規(guī)章中寫得很清楚，適時(shí)地進(jìn)行梳理，清楚列明政府行政職權(quán)的依據(jù)，對(duì)地方存在的沒有依據(jù)的行政職權(quán)，徹底取消清理?！彼瑫r(shí)表示，而在清理工作中，一方面要監(jiān)督各地進(jìn)展；另一方面，還要進(jìn)行必要的普及與宣講。
事實(shí)上，這些方面，不僅專家、學(xué)者、業(yè)內(nèi)從業(yè)者們看到了，國(guó)家有關(guān)部門也同樣認(rèn)識(shí)到了。在信息公開、目錄管理、定期監(jiān)督檢查等方面，無論是去年4月的《意見》，還是今年1月的《通知》，都作了詳細(xì)的闡釋和規(guī)定。比如，《意見》的第二部分中就有匯編目錄管理的規(guī)定，并表示“未列入目錄的規(guī)章和規(guī)范性文件，一律不得作為行政監(jiān)管依據(jù)?！倍谌糠指侨繛殛P(guān)于招投標(biāo)規(guī)定信息公開的內(nèi)容?！锻ㄖ访鞔_規(guī)定，今年“6月30日前”是各省份清理后現(xiàn)行有效招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件目錄公示的時(shí)間線，并用篇幅最長(zhǎng)的第三部分來闡述“國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門對(duì)各地清理和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定工作加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，定期進(jìn)行監(jiān)督檢查”，并“進(jìn)行通報(bào)”。
構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，凈化市場(chǎng)環(huán)境
“現(xiàn)階段，僅靠‘誰制定、誰清理’的原則來完成全國(guó)范圍內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的全面清理，是否足夠，值得商榷?！睆埨硎荆艾F(xiàn)行體制下，還是應(yīng)該依靠行政力量，‘上一級(jí)清下一級(jí)’，由上級(jí)部門監(jiān)督、評(píng)價(jià)下級(jí)部門的清理工作。甚至可以成立專家組，由專家組進(jìn)行評(píng)估，再將相關(guān)工作進(jìn)程全部放到網(wǎng)上，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。”
他還提出，原來要求市場(chǎng)主體通過招投標(biāo)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)實(shí)名提出線索，再由相關(guān)部門進(jìn)行評(píng)估并開展清理工作的方式，這是存在問題的?！笆袌?chǎng)主體，包括業(yè)主、代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人，為了其后的經(jīng)營(yíng)，在反映相關(guān)問題時(shí)，是存在重重顧慮的。這也導(dǎo)致這種方式的效率大打折扣。”他說。
這樣的觀點(diǎn)，在業(yè)界也有廣泛的認(rèn)可度。稍加查詢，便會(huì)發(fā)現(xiàn)類似的聲音，有的學(xué)者及從業(yè)人員甚至形象地形容為，“還得由上級(jí)清理下級(jí)，并請(qǐng)專業(yè)的‘清掃保潔人員’幫忙！”
招投標(biāo)規(guī)范性文件清理的長(zhǎng)效機(jī)制方面，《意見》開創(chuàng)性地提出文件公開才有效、公眾參與監(jiān)督，及引入第三方評(píng)估這“三件法寶”。張利江建議，要加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件出臺(tái)前的管理并形成制度。出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)在適用范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并引入社會(huì)公眾、專家學(xué)者和中介組織公開聽證，充分聽取各方意見；探索推進(jìn)境內(nèi)律師事務(wù)所就招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件的合法性出具獨(dú)立法律意見。各級(jí)人民政府發(fā)展改革委、法制辦對(duì)同級(jí)部門擬出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查把關(guān)并報(bào)上級(jí)發(fā)展改革委、法制辦備案。同級(jí)人大依法履行監(jiān)督政府行為的職能，對(duì)違反上位法的規(guī)范性文件提出監(jiān)督意見。
他同時(shí)建議探索對(duì)違反上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的網(wǎng)上評(píng)價(jià)機(jī)制。設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，由市場(chǎng)主體對(duì)各部門、各地區(qū)清理違法上位法的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章、招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件工作成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，每半年公布一次評(píng)價(jià)結(jié)果，可選擇試點(diǎn)省份局部試點(diǎn)后再全面推進(jìn)，嚴(yán)格控制地級(jí)市及下級(jí)政府及其相關(guān)部門出臺(tái)招投標(biāo)的規(guī)范性文件，以遏制“割韭菜”現(xiàn)象重現(xiàn)。
杜絕各種“土政策”、“土辦法”，構(gòu)建統(tǒng)一、開放、公平、公開、自由競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境，2016，十分關(guān)鍵，壓力不小。(中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào))
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